Новая Конституция меняет не только структуру отдельных государственных институтов, но и саму логику их взаимодействия. Казахстан сохраняет президентскую форму правления, однако новая модель усиливает взаимозависимость Президента, однопалатного Курултая и правительства, расширяет механизмы парламентского и общественного контроля и по-новому определяет место гражданина в отношениях с государством. О том, какой становится политическая система Казахстана, и по каким критериям можно будет оценить эффективность реформы, SHYNDYK.KZ рассказала доктор юридических наук, Ассоциированный профессор MNU, почётный юрист РК, член Рабочей группы по внесению поправок в Конституцию в 2022 году, член Рабочей группы по Парламентской реформе 2025 года, член Конституционной комиссии 2026 года, Индира Аубакирова.
— Индира Ураловна, новая Конституция существенно меняет институциональную архитектуру государства. Если рассматривать реформу не как совокупность отдельных поправок, а именно как переход к новой модели государственного устройства, что принципиально меняется в политической системе Казахстана? Как теперь будет выстраиваться баланс между президентом, новым однопалатным Курултаем и правительством и можно ли говорить о новом этапе развития казахстанской модели разделения властей?
— Полагаю, очень важно отказаться от несколько упрощенного представления, будто новая Конституция просто «передала часть полномочий от одного органа другому». Конституционная реформа устроена сложнее. По сути, меняется институциональное устройство политической системы. Другими словами, меняется не только совокупность полномочий отдельных госорганов, но и характер взаимодействия между ними.
По новой Конституции Казахстан сохраняет президентскую форму правления. Однако в самой президентской модели действительно сейчас формируется новая конфигурация взаимодействия Президента, Курултая и правительства.
И здесь, на мой взгляд, основное слово – «взаимозависимость». К примеру, Президент предлагает кандидатуру премьер-министра, при этом для его назначения необходимо согласовать ее с Курултаем. Другими словами, формирование правительства уже не является исключительно президентской процедурой. С другой стороны, правительство не превращается в орган, политически зависимый только от Курултая (как это в парламентских республиках), оно несет ответственность и перед Президентом, и перед Курултаем.
Конституция 2026 года закрепила довольно интересную конструкцию. Президент сохраняет функцию политического руководства и обеспечения согласованного функционирования государственной власти. Курултай получает более выраженную роль в формировании и контроле исполнительной власти. В то время, как правительство оказывается в точке пересечения этих двух механизмов ответственности. Данная конфигурация позволяет обозначить данное взаимодействие как новый этап развития казахстанской модели разделения властей.
В классической теории разделения властей со времен Монтескье мы представляем ветви власти как относительно автономные центры. Современная мировая конституционная практика гораздо сложнее. Она строится не только на разделении, но и на взаимном контроле, согласовании и институциональных противовесах. И новая Конституция движется именно по этой траектории.
Отмечу, что при оценке конституционных новелл важно не перепутать баланс с арифметикой полномочий. Баланс не про одинаковое количество прав у каждого института. Баланс возникает тогда, когда ни один значимый центр публичной власти не существует вне системы процедурной ответственности и взаимного контроля. Отсюда следует заключить, что новая модель делает политическую систему более многослойной. В ней появляется больше точек, где одно государственное решение должно пройти через взаимодействие нескольких институтов. Говоря иначе, наша страна выходит на другой уровень конституционной эволюции.
— Одним из наиболее заметных изменений становится переход от двухпалатного парламента к однопалатному Курултаю. Как с точки зрения конституционного права меняется место представительного органа в системе государственной власти? Станет ли Курултай более самостоятельным и влиятельным политическим институтом, какие дополнительные механизмы ответственности и парламентского контроля появляются, и как при этом должна измениться сама культура взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью?
— Как учёный-конституционалист я бы не стала механически связывать однопалатность с усилением или ослаблением парламента. Количество палат само по себе не определяет политическую весомость представительного органа. В конституционном праве гораздо важнее его способы формирования, компетенция, характер взаимоотношений с исполнительной властью и наличие реальных механизмов контроля.
Курултай имеет статус высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Но, полагаю, более интересна не сама данная формулировка Конституции РК, а то, что происходит вокруг нее. Обратите внимание на механизм ответственности правительства. Курултай участвует в назначении премьер-министра через процедуру согласия. Депутаты получают реальные инструменты парламентского контроля, включая возможность инициировать заслушивание членов правительства, а в установленных Конституцией случаях выражать правительству вотум недоверия. Можно узреть, что парламентский контроль приобретает последовательную конструкцию. Важно понимать, что в качественном парламентском контроле недостаточно просто заслушать того или иного министра и получить его формальный доклад с отчетом. Вопрос глубже. Что было обещано, какие ресурсы выделены, какой результат получен, почему возникло отклонение, и кто за него отвечает. Вопрос в том, реально ли были использованы эффективно все ресурсы, чтобы получить этот результат. Вот это и есть уже не формальный контроль, а контроль реальной результативности публичной политики.
Курултай становится однопалатным. Это означает, что законодательный процесс становится более прямым с точки зрения представительного мандата, так как нет второй палаты, которая должна пройти тот же законопроект и выполнить дополнительную стадию парламентского рассмотрения. Это одновременно повышает требования к самому Курултаю. Когда исчезает двухпалатная внутренняя система фильтров, возрастает значение качества депутатской экспертизы, комитетской работы, парламентских процедур и профессионального аппарата. Иными словами, однопалатность может сделать законодательный процесс более оперативным, однако при этом она не должна означать упрощение самого процесса осмысления законопроектной работы. Тут неизбежно речь идет о политической культуре.
Парламентский контроль ни в коем случае не должен восприниматься как противостояние Курултая и правительства. В современной системе государственного управления подобное взаимодействие, парламентский контроль за исполнительной ветвью власти означает нормальную форму обратной связи. Ведь правительство реализует государственную политику, и представительный орган обязан постоянно проверять, насколько эта политика соответствует закону, бюджету, заявленным целям и общественным интересам. Поэтому я бы ожидала от новой конституционной модели не «более конфликтного» (заведомо критически настроенного) Курултая, а более содержательного парламентаризма, более высокую парламентскую культуру.
— Конституционная реформа затрагивает не только структуру государственных институтов, но и механизмы их взаимодействия и ответственности. Насколько новая модель способна обеспечить более эффективную систему сдержек и противовесов? Какие механизмы новой Конституции, на Ваш взгляд, являются ключевыми для того, чтобы перераспределение полномочий не осталось формальным, а действительно повысило подотчетность государственных органов и качество принимаемых решений?
— Позволю себе как ученый одну важную методологическую оговорку. Система сдержек и противовесов – это не только про перечень запретов и некий набор взаимных блокировок. Её задача не в том, чтобы парализовать государственную власть. Её задача в том, чтобы не допустить концентрации принятия важнейших решений в одном центре и одновременно при этом обеспечить возможность корректировать ошибочные решения, которые объективно возникают в любом государственном аппарате, особенно когда оно ставит амбициозные и сложные цели и отвечает на вызовы времени.
Если посмотреть на новую Конституцию с этой точки зрения, можно увидеть несколько уровней такой системы. Первый – политический, который касается взаимодействия президента, Курултая и правительства. К примеру, необходимость согласия Курултая при назначении премьер-министра создает механизм взаимного участия. Президент обладает собственным мандатом и полномочиями, Курултай наделен представительским мандатом и контрольными инструментами, а правительство полномочиями по осуществлению исполнительной власти.
Второй уровень – финансовый. Я бы касательно данного уровня выделила отдельно парламентский и аудиторский контроль. В государственном управлении бюджет представляет собой фактически материализованную государственную политику. Поэтому контроль за тем, куда направляются государственные средства и какой эффект получен, зачастую более важен, чем контроль за формальным соблюдением закона.
Третий уровень – конституционный. Конституционный Суд обеспечивает контроль соответствия нормативных правовых актов Основному Закону. Полагаю, данная конституционная норма принципиально важна, потому что Конституция перестает быть только политическим документом и продолжает работать как нормативный предел для деятельности государственных органов, госаппарата в целом.
И наконец, по новой Конституции есть и более выраженное общественное измерение. Қазақстан Халық Кеңесі получает конституционно закрепленное место в системе общественно-государственного взаимодействия.
Мы подходим здесь к самому интересному, на мой взгляд, вопросу о том, достаточно ли прописать эти механизмы в Конституции и конституционных законах? Нет, не достаточно. Думаю это, пожалуй, один из фундаментальных выводов современной институциональной теории. Формальные институты и фактические институты — отнюдь не одно и то же. Конституция создает правила игры, но эффективность этих правил зависит от практики их применения.
К примеру, парламентский контроль можно превратить просто в формальный ритуал, заключающийся в заслушивании отчета, озвучивании нескольких вопросов и на этом закрытии вопроса. А можно использовать тот же конституционный инструмент как полноценную процедуру оценки государственной политики. Ведь конечная цель реформы – не формальное увеличение количества контрольных процедур. Цель глубже – в том, чтобы повысить качество государственных решений и сделать ответственность за них более прозрачной и персонализированной.
— Любая масштабная конституционная реформа оценивается не только по тому, как перераспределены полномочия внутри государственного аппарата, но и по тому, что в результате получает гражданин. Какие изменения новой Конституции Вы считаете наиболее значимыми именно с точки зрения прав и возможностей казахстанцев? Меняется ли роль гражданина в отношениях с государством, возможности влиять на политические процессы, защищать свои права и требовать ответственности от государственных институтов?
— Я бы здесь вообще предложила немного изменить оптику. Мы часто говорим о конституционной реформе через государственные институты — президент, Курултай, правительство, суды, органы контроля. Но Конституция, в конечном счете, существует главным образом не ради государственных органов. Она в свое время возникла и ее миссия ради человека, ради того, чтобы публичная власть была ограничена правами и интересами человека и гражданина. Поэтому наиболее существенное изменение для гражданина – не в формальном появлении какого-то нового права. Гораздо важнее изменение самого характера отношений человека с государством. Конституционный принцип здесь достаточно фундаментален. Он заключается в том, что народ является источником государственной власти, а права и свободы человека относятся к высшим ценностям государства. Это означает очень простую, но принципиальную вещь, которая заключается в том, что государство не является самоцелью. Гражданское участие в новой модели становится более многоуровневым, более весомым. Это и выборы, представительство через Курултай. Это и непосредственное участие через референдум. Это и общественное участие через Қазақстан Халық Кеңесі и другие предусмотренные законом механизмы. Это и индивидуальная защита прав, включая судебные механизмы и конституционный контроль.
Иными словами, гражданин получает не один канал взаимодействия с государством, а несколько. И именно это важно с точки зрения современной теории демократического управления. Политическое участие не заканчивается в день голосования. Современная демократия предполагает постоянную обратную связь между обществом и государством.
При этом наличие юридического механизма еще не означает его автоматической эффективности. Конституционное право работает тогда, когда человек понимает, каким инструментом воспользоваться, куда обратиться и какое юридическое последствие может наступить. Поэтому настоящим показателем зрелости новой системы будет не только число предусмотренных Конституцией возможностей, но и их доступность для обычного гражданина. Если человек понимает, кто принимает решение, почему оно принято, каким образом его можно обжаловать, и кто несет ответственность за нарушение его права, вот это уже качественно иное отношение гражданина к государству.
И здесь, на мой взгляд, происходит самое важное изменение. Сегодня гражданин все меньше воспринимается исключительно как адресат государственной политики и все больше в качестве субъекта публично-правовых отношений.
— Какие законодательные, институциональные и правоприменительные изменения необходимо провести, чтобы новые конституционные нормы полноценно заработали?
— После принятия Конституции как раз и начинается самое интересное, а именно переход от конституционного текста к конституционной практике. Можно принять очень современную Конституцию, но если под нее не перестроить законодательство, государственные процедуры, систему ответственности и правоприменение, значительная часть ее потенциала останется нереализованной.
Поэтому важна имплементация на практике новых норм. Нужно привести в соответствие с новым законодательством о Курултае, выборах, политических партиях, Правительстве государственное управление, бюджет, государственном аудит, судебную систему, общественное участие и т. д.
Есть ещё более сложная задача. Я имею ввиду процессуальную имплементацию. Новые полномочия должны превратиться в конкретные процедуры. К примеру, если Курултай получает механизм парламентского контроля, должен существовать понятный ответ на вопросы, как инициируется контроль, какие материалы предоставляются депутатам, как оценивается отчет, какие решения могут приниматься по результатам рассмотрения и что происходит после этих решений. То же самое относится к ответственности правительства, бюджетному контролю, взаимодействию с Қазақстан Халық Кеңесі и другим новым механизмам.
И, как я уже упоминала выше, правоприменительная культура. Конституция, ее буква и дух, должны стать частью повседневной логики государственного решения любого представителя власти, каждого министра и судьи. Когда министр, депутат, судья или другой субъект публичной власти принимает решение, он должен видеть в Конституции не только набор общих принципов, которые необходимо процитировать в документе. Конституция должна задавать рамку самого его выбора в поведении. Каждый субъект принятия решения должен исходить из того, какие права затрагиваются, какое полномочие используется, существуют ли пределы его осуществления, каковы последствия решения и является ли его решение благом для общества.
— По каким критериям через несколько лет мы сможем объективно определить, что реформа действительно изменила политическую систему Казахстана, а новая модель государственного управления оказалась эффективнее прежней?
— Я бы не стала измерять ее исключительно количеством принятых законов. Это был бы самый простой, но и самый слабый показатель. Нужны более содержательные индикаторы. Во-первых, это качество законодательства. Насколько меньше стало противоречивых, трудноисполнимых и постоянно изменяемых норм? Во-вторых, качество парламентского контроля. Несколько отчетов заслушано, а сколько управленческих решений изменилось по результатам парламентского контроля. В-третьих, качество государственного управления. Стали ли решения государственных управленцев более обоснованными, ориентированы на государственные интересы, эффективными и прозрачными. В-четвертых, реальность политической ответственности. Если госорган принял решение, понятно ли, кто отвечает за его результат. Следующий, пятый фактор, это доступность защиты конституционных прав. Может ли обычный гражданин эффективно воспользоваться предусмотренными механизмами.
Настоящая конституционная реформа является успешной не тогда, когда меняется текст Конституции. Она является успешной тогда, когда новые конституционные правила становятся привычной практикой реализации власти государственными органами.
— Благодарю Вас за содержательное интервью.
— Спасибо Вам за интерес к этой важной теме.
