Уже в этом месяце казахстанцам предстоит избрать депутатов первого однопалатного Курултая, который станет высшим представительным органом страны. Вместе с изменением структуры парламента меняются требования к депутатам, возрастает ответственность политических партий, усиливается парламентский контроль, и перераспределяются функции между государственными институтами. О том, как будет работать новая модель государственного управления, какие задачи стоят перед будущими депутатами, и по каким критериям можно будет оценить успешность реформы, в интервью SHYNDYK.KZ рассказала начальник Центра гражданского законодательства Института парламентаризма Юлия Костяная.
— После конституционной реформы Казахстан переходит к новой модели представительной власти. Как, на ваш взгляд, принципиально изменится работа депутатов Курултая по сравнению с прежней системой? Какие новые функции и обязанности выходят на первый план?
— Главное изменение состоит в том, что депутаты Курултая будут работать уже в рамках единого однопалатного представительного органа. Если раньше законопроекты последовательно рассматривались двумя палатами — Мажилисом и Сенатом, то теперь окончательное решение по содержанию каждого законопроекта принимает именно Курултай. Это существенно повышает ответственность каждого депутата, постоянных комитетов, партийных фракций и политических партий за качество принимаемых законов.
На первый план выходит профессиональная работа над законопроектами: участие в деятельности комитетов и рабочих групп, анализ предлагаемых норм, подготовка поправок и депутатских запросов, а также оценка финансовых, социальных и правовых последствий принимаемых решений. От депутата теперь требуется не только четкая политическая позиция, но и глубокое понимание правовых механизмов, умение применять нормы законодательства при обсуждении каждого законопроекта.
Кроме того, значительно возрастает роль парламентского контроля. Курултай дает согласие на назначение ряда высших должностных лиц, рассматривает исполнение республиканского бюджета, заслушивает членов правительства. Следовательно, депутат должен не только принимать законы, но и контролировать, как они реализуются на практике и насколько эффективно работают.
Роль депутата становится гораздо более комплексной. Он одновременно представляет интересы граждан, участвует в разработке законодательства, осуществляет парламентский контроль и принимает участие в формировании общей государственной политики.
— Если говорить о государственном управлении: кто теперь принимает ключевые решения?
— В новой системе ключевые решения не сосредотачиваются исключительно в каком-то одном государственном органе. В Казахстане сохраняется президентская форма правления, поэтому Президент остается центром стратегической ответственности за развитие страны, обеспечение национальной безопасности, проведение внешней политики, защиту суверенитета и представляет интересы государства в целом.
Курултай принимает законы, рассматривает вопросы республиканского бюджета, участвует в согласовании ряда высших государственных назначений и осуществляет парламентский контроль. Правительство реализует государственную социально-экономическую политику, исполняет законы и бюджет, управляет системой исполнительных органов. При этом оно несет ответственность как перед президентом, так и перед Курултаем.
Конституционный суд осуществляет конституционный контроль, а суды обеспечивают защиту прав граждан и разрешение правовых споров. Каждый государственный институт действует строго в пределах собственной компетенции, и это очень важно.
Поэтому смысл новой модели заключается не в том, чтобы создать какой-то один центр принятия решений или заменить один центр другим. идет о более правильном и четком распределении функций и ответственности. Президент отвечает за общий курс развития страны, Курултай — за законодательное оформление государственной политики, Правительство — за практическую реализацию принимаемых решений.
Именно здесь наиболее полно раскрывается конституционная формула: «Сильный президент — влиятельный Курултай — подотчетное правительство».
— Какие преимущества для государства и общества может дать переход к однопалатному Курултаю? В чем заключается главный смысл этой реформы с точки зрения развития парламентаризма?
— Однопалатная модель потенциально делает законодательный процесс более прямым и понятным. Исключается отдельный межпалатный этап рассмотрения законопроектов, что придает процессу большую скорость, уменьшает дублирование процедур, а ответственность за итоговый текст закона сосредотачивается в одном представительном органе.
Для общества это означает более понятную и прозрачную систему политической ответственности. Гражданам становится проще понимать, кто предложил конкретное решение, какая политическая партия его поддержала, какие депутаты внесли поправки и кто несет ответственность за окончательную редакцию закона.
Однако сама по себе однопалатная модель не означает автоматического повышения качества законодательства. В прежней системе вторая палата выполняла дополнительную функцию рассмотрения законопроектов. Теперь этот контроль должен быть обеспечен внутри самого Курултая — за счет профессиональной работы постоянных комитетов, проведения парламентских слушаний, правовой и научной экспертизы, участия экспертов и представителей гражданского общества в работе рабочих групп при обсуждении законопроектов.
Поэтому главный смысл реформы заключается не просто во введении однопалатного Курултая. Ее цель — сформировать более профессиональный, влиятельный и ответственный представительный орган, который способен одновременно принимать качественные законы, эффективно контролировать исполнительную власть и представлять основные общественные интересы.
— Изменится ли сам законодательный процесс после формирования нового Курултая? Можно ли ожидать более быстрого рассмотрения законопроектов, либо, наоборот, возрастут требования к качеству их подготовки?
— Структурно законодательный процесс действительно может стать быстрее. Вместе с тем однопалатная модель, как я уже говорила, значительно повышает требования к качеству предварительной подготовки законопроектов, поскольку отдельного этапа рассмотрения во второй палате больше не будет. Это означает, что все возможные противоречия, ошибки и недоработки необходимо выявлять еще до окончательного голосования.
Особую роль будут играть постоянные комитеты и рабочие группы, где законопроекты будут проходить детальное обсуждение. Именно на этом этапе должны тщательно анализироваться содержание предлагаемых норм, замечания государственных органов, а также обязательно заслушиваться эксперты и представители гражданского общества. Не менее важны финансовые расчеты и оценка возможных последствий принимаемого регулирования.
Очень важно заранее понимать, каким образом закон будет исполняться на практике, какие расходы потребуются для его реализации, если они необходимы, какие риски могут возникнуть и не создаст ли новая норма излишних обязанностей, например, для граждан или бизнеса. Все эти вопросы должны качественно обсуждаться именно в рамках работы комитетов и рабочих групп.
Кроме того, значительно возрастает значение оценки последствий принимаемых решений. Законопроект необходимо рассматривать во взаимосвязи с действующими законами, кодексами, государственным бюджетом, государственными программами и сложившейся правоприменительной практикой. Необходимо учитывать, каким образом каждая новая норма будет исполняться и где она может создавать потенциальные риски.
Поэтому можно ожидать более компактной законодательной процедуры. Однако то время, которое удастся сэкономить за счет отсутствия межпалатного этапа рассмотрения, должно использоваться для более глубокого обсуждения законопроектов, проведения качественной экспертизы и всесторонней проработки инициатив непосредственно внутри Курултая.
— Теперь ключевую роль в выборах играют политические партии. Как это меняет ответственность самих партий перед избирателями? Можно ли говорить, что они будут отвечать уже не только за предвыборные обещания, но и за качество работы всей своей депутатской команды?
— Безусловно, ответственность политических партий возрастает. Депутаты Курултая избираются по партийным спискам в едином общенациональном округе. Следовательно, избиратель поддерживает программу партии, ее ценности, команду конкретной партии и голосует за нее.
Партия самостоятельно формирует списки кандидатов, и она несет политическую ответственность за то, насколько профессиональные и подготовленные люди включены в этот список. После выборов избиратели будут оценивать уже всю работу партии, всю работу фракции в парламенте: какие законопроекты она предлагает, как голосует, насколько последовательно выполняет свою программу, насколько выстроена взаимосвязь с гражданами, учитываются ли интересы граждан.
Возрастает ответственность и за внутреннюю партийную работу. Партия должна распределять направления между депутатами, формировать экспертные команды, обеспечивать подготовку законопроектов. Очень важно обеспечивать постоянную связь с регионами.
Предвыборная программа должна быть понятной обществу, она должна стать основой практической работы фракции на весь срок полномочий. При этом коллективная ответственность партии не отменяет личную ответственность депутата. Каждый депутат обязан самостоятельно участвовать в работе Курултая, соблюдать Конституцию, законодательство, правила депутатской этики. Поэтому, конечно, ответственность партии возрастает.
— Что сегодня является главным фактором для партии, которая рассчитывает получить места в Курултае? Насколько важны идеология, качество программы, узнаваемость кандидатов и доверие общества?
— Главным фактором, конечно, является доверие общества. Это доверие формируется не каким-то отдельным элементом — узнаваемостью или чем-то подобным. Это сочетание идеологии и программы, что очень важно. Программа должна быть направлена на развитие общества. Должна быть профессиональная команда. Необходима постоянная работа с гражданами, с регионами. Все это очень важно сейчас для партии.
Идеология важна и необходима для того, чтобы избиратель понимал, какие ценности заложены в основе партии, какие общественные интересы она защищает, как относится к вопросам социальной справедливости, экономического развития, предпринимательства, защиты граждан и так далее.
Программа должна эти ценности переводить уже в конкретные решения. В программе должно быть записано, каким образом партия собирается решать обозначенные проблемы. Важно не только обозначать проблему, но и объяснять, каким способом она будет решаться, какие ресурсы для этого потребуются и какой результат ожидается.
Узнаваемость кандидатов тоже имеет значение, поскольку избирателю важно видеть людей, которые предлагаются в Курултай. Кандидат должен обладать компетенциями, репутацией, опытом, необходимым для законодательной работы.
Партия должна быть полноценным политическим институтом, иметь региональную сеть, кадровый резерв, экспертную базу, быть способной взаимодействовать с гражданами. Поскольку выборы проходят в общенациональном округе, партии необходимо продемонстрировать понимание интересов всей страны, включая регионы и различные социальные группы.
— Возрастут ли требования к самим депутатам? Какими компетенциями сегодня должен обладать депутат Курултая, чтобы эффективно представлять интересы граждан и участвовать в разработке законодательства?
— Требования к депутатам, безусловно, возрастают, поскольку роль Курултая в системе государственного управления становится более значимой. От качества депутатского корпуса зависит, насколько эффективно представительный орган сможет использовать свои полномочия и обеспечивать подотчетность Правительства.
Депутат должен обладать профессиональными знаниями в определенной сфере, понимать экономические и социальные процессы, знать Конституцию, уметь анализировать государственные программы, бюджетные решения и последствия принимаемых законопроектов. Ответственность депутатов становится значительно выше.
Необходимы навыки работы с большим объемом информации и аналитическими материалами, способность учитывать и понимать различные общественные интересы. Важно не только обозначить проблему, но и предлагать практическое и обоснованное решение. Это очень важное качество депутата.
Также важна способность вести содержательный диалог, находить баланс между интересами общества и государства, поскольку участие в рабочих группах предполагает именно такую работу.
Медийная узнаваемость тоже может быть дополнительным преимуществом, однако на первый план все же выходят компетентность и практический опыт.
— Одной из целей реформы называлось усиление связи между обществом и представительными органами власти. Какие механизмы, на Ваш взгляд, действительно позволят депутатам быть ближе к своим избирателям и сделать их работу более открытой?
— Наверное, самое главное условие — это постоянная работа с гражданами. То есть на протяжении всего срока полномочий депутата должна сохраняться постоянная связь с обществом. Политические партии должны иметь региональные структуры, поддерживать связь с местными сообществами, учитывать запросы различных социальных и профессиональных групп.
Важную роль играет взаимодействие с экспертами, общественными организациями и профессиональными объединениями. Именно такие сообщества очень часто первыми выявляют существующие проблемы и предлагают пути их решения. Поэтому очень важно выстраивать с ними взаимопонимание.
Дополнительным каналом общественного диалога становится «Қазақстан халық кеңесі», поскольку этот институт призван обеспечивать постоянную обратную связь между государством и обществом и доносить общественные запросы до системы государственного управления. Он также наделен правом общественной законодательной инициативы. Однако принятие законов, конечно же, остается сферой полномочий Курултая.
Большое значение имеют и цифровые платформы взаимодействия населения с государственными органами. Они способны повысить открытость и прозрачность работы в целом, а также ускорить обратную связь между обществом и государством.
— Какой главный критерий позволит через несколько лет объективно оценить, была ли парламентская реформа успешной? По каким показателям можно будет понять, что новый Курултай действительно работает эффективнее прежней модели?
— Главный критерий, конечно, заключается не в изменении названия или структуры государственного органа, а в повышении качества его работы. Прежде всего, необходимо оценивать качество законодательства. Будут ли принимаемые законы понятными и исполнимыми? Именно это будет свидетельствовать об эффективности работы Курултая.
Не менее важна результативность парламентского контроля. Значение имеет не только количество депутатских запросов, парламентских слушаний и отчетов Правительства, но и то, приводят ли они к устранению выявленных нарушений и повышению качества государственных программ.
Важны открытость Курултая и участие общества в законотворческом процессе. Следует оценивать, насколько доступны законопроекты и предлагаемые поправки, проводятся ли общественные обсуждения, учитываются ли предложения граждан, экспертов, профессионального сообщества и регионов.
Очень важен и уровень доверия к представительному органу и политическим партиям. Однако доверие должно подтверждаться практическими результатами: качеством принимаемых законов, работой с обращениями граждан, представительством различных общественных интересов и способностью решать конкретные проблемы общества и граждан. Именно в этом и будет выражаться доверие.
Эффективный Курултай — это профессиональный и влиятельный институт, который улучшает качество принимаемых решений и действует прежде всего в интересах граждан. Именно по этим критериям через несколько лет можно будет объективно понять, что новый Курултай действительно работает эффективнее прежней модели.
— Спасибо за обстоятельную беседу!
— Спасибо за приглашение и интерес к вопросам развития парламентаризма и конституционного законодательства.
